| |
Pek çok ülke 'bilgi edinme hakkı'nı ilk kez çevreye ilişkin hukuki
metinlerde kabul etti. Türkiye'nin henüz imzalamadığı Aarhus Sözleşmesi
de bilgi ve belgelere erişme hakkına büyük önem veriyor
Bilgi Edinme Hakkı Kanununun (BEHK) (Resmi Gazete: 24.10.2003) uygulanmasına
ilişkin yönetmeliğin (Bilgi Edinme Hakkı Kanunu'nun Uygulanmasına
İlişkin Esas ve Usuller Hakkında Yönetmelik, Resmi Gazete: 22.04.2004)
yayımlanmasını takiben konu üzerinde gerek akademik alanda gerek
basında epeyce duruldu. Ne var ki bu girişimlerde çevre sorunsalının
bu alandaki yeri ve önemine değinilmedi. Oysa, daha önceleri, anayasa,
özel bir yasa ya da idari usul yasası yoluyla, konu hakkında hiçbir
düzenleme yapmamış çok sayıda ülke bu hakkı ilk kez çevreye ilişkin
hukuki metinlerde kabul etmek durumunda kalmıştır. Avrupa Birliği'ne
(AB) üye ülkelerden bir kısmının bu hakkı çevre alanında kabul etmesinde
kuşkusuz AB'nin, ilk kez 1990 yılında 'Çevre Konusundaki Bilgi ve
Belgelere Erişme Özgürlüğü Yönergesi' adıyla yayımlanan yönergesinin
etkisi olmuştur. Bu metin 28 Ocak 2003'te 'Kamunun Çevre Konularında
Bilgi ve Belgeye Erişimi Hakkında Yönerge' adıyla yenilenmiştir.
Bu yenilenme AB'nin Aarhus Sözleşmesi'ni (AS) imzalamasının ardından
bunun gereklerini yerine getirmek amacıyla yapılmıştır.
Bilgi yargıdan önemli
Esasen bilgi edinme hakkını daha önce kabul etmemiş diğer bazı ülkelerin
de bu hakkı, yine çevre alanında, düzenlemesinde AS'nin etkisi olmuştur.
Tam adı 'Çevre Konularında Bilgi ve Belge Edinme, Karar Alımına
Halkın Katılımı ve Yargıya Başvuru Hakkında Sözleşme' olan bu metin
1998'de imzalanıp 30 Ekim 2001'de yürürlüğe girmiştir. Bilgi edinme
hakkının çevre alanında bu denli ön plana çıkarılmasının asıl nedeni
de onun katılım ilkesinin ve katılım hakkının uygulanabilmesinin
önkoşulu olmasıdır. Bu yüzdendir ki AS 'çevre konusundaki bilgi
ve belgeye erişim'e düzenlediği diğer iki haktan (katılım ve yargıya
başvurma) önce yervermiştir. Yine aynı nedenle çevre konularında
katılımı düzenleyen ulusal ve evrensel metinlerde ilgili bilgi ve
belgelere erişilebileceği de belirtilmiştir. Katılımın, önce bir
ilke, giderek de bir hak şeklinde, ulusal ve evrensel düzeylerdeki
çevre politikası ve hukukunda kabulunün temelinde ise 'çevre sorunsalının
doğru şekilde analizi ve buna uygun sağlıklı çözüm yolları bulma
zorunluluğu' yatar. Bu zorunlululuk sorunlarla ilgisi olan tüm kesimleri
(genel olarak halkı) sorunu teşhis ve tedavi sürecine dahil edip
görüşlerini almayı ve hizmetlerinden yararlanmayı gerekli kılmıştır.
Türkiye'nin yukarıda değindiğimiz gelişmeler karşısındaki konumuna
gelince; öncelikle, ülkemizde de bilgi edinme hakkının ilk örnekleri
sayılabilecek hükümler, BEHK'dan çok önce çıkarılan, çevreyle ilgili
iki yönetmeliğimizde bulunmaktadır. İlk hüküm 1986 tarihli Hava
Kalitesini Koruma Yönetmeliği'nde; ikincisi ise, ilk kez 1993'te
çıkarılan ve halen 2003 tarihli üçüncüsü yürürlükte bulunan, Çevresel
Etki Değerlendirmesi (ÇED) Yönetmeliği'ndedir. Aslında bu iki hüküm
de ilgili maddelerde isteyen herkese tanınmış olan katılım olanaklarının
kullanılmasını sağlamak için getirilmiştir. İlk yönetmelikte, hava
kalitesini olumsuz şekilde etkileyebilecek ve yönetmelikte sayılan
tesislerin kurulmasına izin verilmeden önce, halka itirazlarını
yazılı şekilde yapma olanağı verilmiştir. İşte bu itirazın yapılabilmesi
için zorunlu olması nedeniyle isteyenlerin başvuru belgelerini görüp
incelemeleri de kabul edilmiştir. ÇED Yönetmeliği kapsamındaki ise,
çevre üzerinde olumsuz etki yapabilecek ve yönetmelikde listeler
halinde belirlenen, projeler için yapılma izni verilmeden önce bu
'etkilerin önlenmesi ya da çevreye zarar vermeyecek ölçüde en aza
indirilmesi'ne yönelik bir süreçten geçilmesi söz konusudur. İşte
bu süreçte isteyen herkese 'halkın katılımı toplantısı' ve 'yazılı
görüş bildirme' yollarıyla ilgili projeye izin verilmesi işlemine
müdahale edebilme olanağı verilmiştir.
Görüş bildirebilmek için de yine öncelikle ilgili belgelerin (ÇED
raporu ile eklerinin), (Çevre ve Orman Bakanlığı'nda ve ilgili il
müdürlüklerinde)
görülüp incelenebileceği kabul edilmiştir.
Aslında Anayasamızın 'dilekçe hakkı' başlıklı 74'üncü maddesi hükmü
yurttaşların tüm konularda yetkili makamlardan bilgi istemelerine
dolaylı bir dayanak oluşturmaktadır. Ancak bu madde pratikte genellikle
şikâyet hakkı maddesi olarak görüldüğü için buradaki bazı ifadeler
('dilek' ve 'kamu ile ilgili' sözcükleri) dikkat çekmemiş ve bu
madde belirttiğimiz anlamda bir uygulamaya kavuşmamıştır. Bu ifadeler,
bu hakkın sahiplerinin yalnızca şikâyetleri için değil 'dilekleri'
için de, yalnızca kendileriyle ilgili değil, 'kamu ile ilgili' konularda
da yetkili makamlara başvurabileceğini göstermektedir. Sonuçta,
anayasa gibi bir metindeki
'dilek' sözcüğü 'istek-istem' dışında bir anlamda yorumlanamayacağına
göre, bu ifadeler hak sahiplerinin kamu ile ilgili konularda bilgi
istemek için de yetkili makamlara başvurabileceğini göstermektedir.
AS'ye gelince, Türkiye bu sözleşmeyi imzalamamıştır. 2000 yılındaki
IV. Çevre Şûrası'nda, bu satırların yazarının da içinde bulunduğu,
5. Komisyon'un bu sözleşmenin imzalanması önerisine de şûra genel
kurulunda yazılı çekince konulmuştur. Ancak ülkemizin AB'ye üye
olma sürecinde imzaladığı belgelerden biri olan Avrupa Güvenlik
Şartı'nda AS'ye atıf yapılarak tarafların buradaki hakları sağlamaları
gerekliliği belirtilmiştir. Böylece, esasen, AB'ye adaylık sürecindeki
mevzuat uyarlama çalışmaları çerçevesinde, AB'nin bahsettiğimiz
yönergesini de iç hukukuna uyarlamak durumunda olan Türkiye'nin
bu sözleşme karşısındaki konumunu netleştirmesi kaçınılmazdır.
İki düzenleme arasındaki fark
BEHK ve ilgili yönetmelikteki hükümler, hakkın yükümlüsü, hakkın
istisnaları, bilgi ve belgelerin verilme süresi gibi temel hükümler
bakımından genelde AB'nin ilgili yönergesi ile AS'den önemli bir
farklılık taşımaz. Ancak hakkın sahibi yönünden belirgin bir farklılığı
vurgulamak gerekir. Şöyle ki: Yönergede kamu otoritelerinin her
istemde bulunana, bir menfaatı olduğunu gösterme zorunluluğu olmaksızın,
ilgili bilgi ve belgeleri vermesi gerektiği kabul edilmiş; sözleşmede
ise her gerçek ya da tüzel kişinin, tabiyet, milliyet, ikametgâh
ve kayıtlı olma yeri (tüzelkişiler için) koşulları aranmaksızın,
bilgi ve belge isteminde bulunabileceği vurgulanmıştır. Oysa BEHK'da
ve yönetmelikte bu hak yabancılar yönünden yalnızca ülkemizde ikamet
edenlere ve karşılıklılık esası çerçevesinde tanındığı gibi bunların
isteyecekleri bilginin kendileriyle (gerçek kişiler için) ve faaliyet
alanlarıyla (tüzelkişiler için) ilgili olması koşulu da getirilmiştir.
İşte bu koşul Anayasamızın 74'üncü maddesinin yukarıda açıkladığımız
düzenlemesine aykırıdır. Çünkü bu maddede ülkemizde ikamet eden
yabancılara sadece kendileriyle değil 'kamu ile ilgili dilek ve
şikâyetleri için' de yetkili makamlara başvurma hakkı tanınmıştır.
Buradaki dilek sözcüğünün bilgi istemeyi de içine alan geniş bir
anlama sahip olduğu dikkate alındığında adı geçen koşulun bu hakkı
sınırlan-dırdığı görülür. Aslında 74'üncü maddenin BEHK için de
bir dayanak olduğu göz önüne alınarak dilekçe hakkına ilişkin kanun
hükümlerinin, saklı tutulmak yerine, bu kanunla birleştirilmesi
hukuki bütünlüğü sağlamak ve karışıklığa yol açmamak için daha doğru
olurdu.
'Kamu'da terslik var
Hakkın sahibi dışındaki hükümler açısından ülkemizde üzerinde durulması
gereken hassas konu bunların nasıl uygulanacağıdır. Çünkü ülkemizde
'açıklık ve katılımcılık' anlayışına zıt bir kamu yönetimi anlayışı
yerleşmiştir. Nitekim yukarıda değindiği-miz yönetmeliklerimizdeki
katılım ve bilgi edinme olanaklarının uygulanması konusunda çevrecilerin
söylemi kamu yöneticilerinin iyi bir sınav vermedikleri şeklindedir.
Uygulamadaki kötüye kullanmalar, özellikle, istisnaları içeren hükümlerin
geniş yorumlanması, hak sahibinden (bilgi ve belge isteminde bulunan
gerçek veya tüzelkişiler) fazla ücret istenmesi ve 'bilgi ve belge'
sözcüğünün dar yorumlanması ve istisnaya girmeyen kimi istemlerin
istisna kapsamında gösterilmesi gibi konularda ortaya çıkabilir.
İşte bu tür kötüye kullanma yollarına başvurmayı düşünen yetkililerin
şu gerçekleri dikkate almaları gereklidir: Öncelikle, istisnaların
dar yorumlanması hukukun genel ilkeleri kapsamında yerleşmiş bir
kuraldır. Nitekim AS ile AB'nin illgili yönergesindeki bazı hükümlerin
varlığını da bu hukuki gerçeğe dayandırabiliriz. Her iki metinde
de istisnaların 'her bir somut başvuru durumunda bilgi ve belgelerin
verilmesiyle hizmet edilen kamu menfaatı' dikkate alınarak dar yorumlanması
gerektiği açıkça vurgulanmıştır.
Yönergede vurgulanan bir başka nokta yine 'her bir somut başvuru
durumunda ilgili bilgiyi açıklamanın sağlayacağı kamu menfaatı ile
bilgi ve belge istemini reddetmenin sağlayacağı kamu menfaatının
tartılmasıdır'. Ayrıca, bilgi istemlerinin 'çevreye yayılan emisyonlarla
ilgili olması' halinde, ret kararı verilmeden önce bu durumun da
dikkate alınması gerektiği adı geçen sözleşmede vurgulanmış; yönergede
ise daha net bir ifadeyle, bu hallerde bazı istisnaların (örneğin
'gizlilik' temeline dayananların)
üye devletler tarafından uygulanmayabileceği belirtilmiştir. Bu
hükümlerin varlığını söz konusu emisyonların diğer çevresel varlıklar
kadar insan sağlığı için de 'risk oluşturabilmesi' gerçeğine verilen
öneme bağlamak gerekir. Ücretler konusuna gelince, BEHK'daki hüküm
'erişimin gerektirdiği maliyet tutarı kadar bir ücret'in ilgili
kuruluş tarafından tahsil edilebileceğidir. 'Erişimin gerektirdiği
maliyet' oldukça geniş anlam içeren bir sözcük olup bunun uygulamada
bilgi isteyenleri caydıracak ölçüde yüksek miktarda belirlenmesi
olasıdır. Gerçi yönetmelikte bu ifade başka sözcüklerle desteklenmiş
ve ücretin 'inceleme, araştırma kopyalama, postalama ve diğer maliyet
unsurları ile orantılı ölçüde' olacağı yolunda bir belirleme yapılmıştır;
ancak yine de, özellikle 'inceleme ve araştırma... ve diğer maliyet'
sözcüklerinin net olmaması nedeniyle, maliyet boyutu bilgi edinme
hakkı önünde bir engel olabilecektir. Başvuru sahibinin ödemeyi
yaptığını gösteren belgeyi sunmaması halinde isteminden vazgeçmiş
sayılacağı yolundaki hüküm de bunu pekiştirmektedir.
AS ile yönergede ise kamu otoritelerinin, istenen bilgi ve belgeyi
sağlama karşılığında, ücret alabileceği, ancak bunun 'makul bir
miktar'ı aşamayacağı belirtilmiştir. Ayrıca, yönergede çevre konusundaki
bilgi ve belgeleri gösteren kamu kayıtları ve listelerine erişim
ile bilgi ve belgenin 'yerinde' incelenmesinin ücretsiz olacağı
düzenlenmiştir. Yine yönergede 'makul' sözcüğüne, bunun 'genelde
ilgili belgeleri sağlamanın fiili masraflarını aşmama anlamına geldiği'
şeklinde açıklık getirilmiş;
'önceden ödeme'yi zorunlu kılma durumunun ise sınırlı tutulması
gerektiği belirtilmiştir.
Ücret istenen durumlarda ücret miktarlarını gösteren bir tarifenin
de başvuru sahiplerine önceden açık tutulması gerektiği her iki
metinde vurgulanan bir başka noktadır. Avrupa Adalet Divanı da bir
kararında
'makul sözcüğünün üye devletlere bilgiyi araştırırken ortaya çıkan
masrafların tamamını, özellikle dolaysız olanları, bilgi isteminde
bulunanlara yükleme yetkisi vermediği' şeklinde değerlendirme yapmıştır.
BEHK ile ilgili yönetmeliğin düzenlediği bilgi ve belgeler genel
nitelikte olduğu için bu iki metnin çevre konularındaki bilgi ve
belge istemlerine de dayanak oluşturacağı kuşkusuzdur. Dolayısıyla,
ÇED Yönetmeliği'ndeki katılım ve bilgi edinme olanağının kullanılması
sırasında karşılaşılan, idari birimlerin bu yönetmelikte açık bir
hüküm olmamasına dayanarak,
'belgelerin kopyalarını vermeme' şeklindeki uygulamaları bundan
sonra söz konusu olamayacaktır. Genelde ise asıl önemli olan bilgi
edinme hakkının gerekliliğinin herkes tarafından anlaşılıp yukarıda
değinilen türde kötüye kullanmalara başvurulmamasıdır. Aksi halde
bu tür uygulamaları, üyesi olma yolundaki çabalarımız da dikkate
alındığında, yine AB'nin etkisiyle düzeltmek zorunda kalma gibi
yeni bir olumsuzlukla karşılaşmamız kaçınılmazdır.
Prof. Dr. Nükhet Turgut: Atılım Üniversitesi Hukuk Fakültesi çevre
hukuku öğretim üyesi
Nükhet Turgut, Radikal
16.06.04
|
